Roadmap zur Kreislaufwirtschaft

Ein neues Rechtsgutachten im Auftrag des Hauptverbands der Deutschen Bauindustrie e.V. zeigt, wie die Weiter- und Wiederverwendung von Bauprodukten und Baustoffen durch das aktuelle Abfall- und Produktrecht verhindert wird, und skizziert eine juristische Roadmap zur Kreislaufwirtschaft.

Roadmap Wiederverwendung von Bauprodukten, Grafik © Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e.V.

"Auf dem Zielpfad zum nachhaltigen Bauen spielt die Kreislaufwirtschaft eine tragende Rolle. Die Regeln der Normungs- und technischen Zulassung sind dafür ein entscheidender Hebel und müssen dringend optimiert werden. Denn: Heute werden Baumaterialien aus dem Rückbau, die wiederverwendet werden könnten, als Abfall stigmatisiert – so regelt es das Abfallrecht. Das muss endlich klar beendet werden" schreibt der Hauptverband der Deutschen Bauindustrie zur Vorstellung der neuen Studie, die von den Rechtsanwälten Michael Halstenberg und Gregor Franßen verfasst wurde. "Die Roadmap", so der Verband weiter, "skizziert einen Weg hin zu einer Kreislaufwirtschaft, der sowohl dem Akzeptanzproblem als auch der systematischen Schlechterstellung gegenüber Neumaterialien entgegenwirkt, indem wertvolle Baustoffe vor dem Abfallrecht bewahrt werden. Stattdessen wird ein „Re-manufacturing“ auf Basis eines Weiternutzungskonzepts vorgeschlagen, das ermöglicht, gebrauchte Bauprodukte lückenlos im Produktrecht zu halten." Die Studie solle in einem zentralen, derzeit festgefahrenen Branchenthema für einen rechtspolitischen Anstoß sorgen und damit möglichst kurzfristig auch Bauunternehmen neue Wege für die Umsetzung nachhaltigen Bauens ermöglichen.

Bauindustrie macht sich Forderungen der Umweltbewegung zu Eigen

Bei näherem Studium des Rechtsgutachtens wird deutlich, dass sich die Bauindustrie die Forderungen der Umweltbewegung wie natureplus oder der Architects for Future zunehmend zu Eigen macht. So heißt es beispielsweise einleitend: "Aus Sicht der Bauindustrie entsteht aus den Anforderungen der Klima- und Ressourcenschonung ein enormer Entwicklungsdruck auf Baumaterialien, -produkte und -technologien und daraus resultierend auf die Geschäftsmodelle der Bauunternehmen. Sowohl für die Umsetzung der neuartigen baulichen Aufgabenstellungen als auch für die Transformation der Unternehmen sind daher jetzt die Grundlagen zu schaffen, mit denen innovative nachhaltige Bauprodukte, Technologien und Geschäftsmodelle vertragsfest und rechtssicher umgesetzt werden können." Das derzeit bestehende Geflecht der Institutionen und Prozesse in Normung, technischer Regelsetzung, Zulassungswesen, Bauordnungsrecht und Kreislaufwirtschaftsrecht sei jedoch, gemäß der Studie, hierfür an vielen Stellen nicht gerüstet und überdies prinzipiell zu schwerfällig, um dem gegebenen Zeitdruck gewachsen zu sein. 

Besonders deutlich werde dies im Bereich der Kreislaufwirtschaft und Circular Economy, weil sich die wesentlichen Regelungen in den unterschiedlichsten Rechtsbereichen finden, u.a. im Abfallrecht (einschließlich Ersatzbaustoffverordnung), Bauordnungsrecht, Bauproduktenrecht (einschließlich Ökodesign-Richtlinie), Vergaberecht, Chemikalienrecht sowie im Bauvertragsrecht und im Bereich der Normung. Darüber hinaus werden diese Regelungen von der EU, dem Bund, den Ländern und auch den Kommunen verantwortet.

Rechtssystem ist geprägt von „Wegwerfproduktion“

Zudem bleibe festzuhalten, dass das Rechtssystem insgesamt nicht auf eine Kreislaufwirtschaft angelegt ist, sondern noch stark vom herkömmlichen Wirtschaftskreislauf: Herstellen – Nutzen – Entsorgen, mit anderen Worten einer „Wegwerfproduktion“ geprägt sei. Die bisherigen Vorschriften seien eher auf den „einmaligen“ Gebrauch eines Produkts ausgerichtet, Recycling oder besser re-manufacturing sollte aber als Weiter- oder Wiedernutzung nicht nur von Produkten, sondern auch von den darin enthaltenen Wertstoffen begriffen werden.

Nach dem Ende der ersten Verwendung wechselt das gebrauchte Produkt heute in der Regel aber in den Bereich des Abfallrechts. Das bedeutet nicht nur, dass der für den Abfall Verantwortliche die Regelungen des Abfallrechts umfänglich zu beachten hat. Um das Material anschließend wieder als Produkt oder auch als Rohstoff in den Bereich des Produktrechts zu überführen, müssten erst die im Abfallrecht festgelegten positiven wie negativen Produkt- und Materialeigenschaften gütegesichert erfüllt werden, was insgesamt oft aufwendiger sei, als wenn man den gleichen Rohstoff aus originären Quellen entnimmt. Es erscheine daher zweckmäßig, die Anforderungen an Stoffe und Produkte unabhängig davon, ob sie originär oder recycelt sind, einheitlich zu fassen, d. h. technische Normen und Vorschriften sowohl für originäre als auch für recycelte Produkte zu schaffen und vorhandene Vorschriften entsprechend zu ergänzen. 

Überzogene Anforderungen 

Nachdem ein Recycling-Produkt wieder den Status eines Produkts erreicht hat, muss es erneut als solches in Verkehr gebracht werden, was bedeutet, dass es allen Anforderungen unterliegt, denen auch erstmalig in Verkehr gebrachte Produkte unterliegen. Dabei gibt es grundsätzlich keine Erleichterungen für Recycling-Produkte. Zwar sehen die neuen gesetzgeberischen Vorschläge der EU-Kommission, insbesondere die Revision der EU-Bauproduktenverordnung, vor, dass „Gebrauchte Produkte“ und „Wiederverwendete Produkte“ privilegiert werden sollen, indem in bestimmten Fällen der Produktstatus aufrechterhalten und sogar technische Dokumentationen des ursprünglichen Herstellers genutzt werden können. In der Praxis dürfte dies (noch) eher die Ausnahme sein. Dies gilt umso mehr, je komplexer die Produkte sind. Denn Bauprodukte werden meist über lange Zeiträume genutzt, so dass fraglich ist, ob die erforderlichen Dokumente noch verfügbar oder ausreichend sind. Außerdem ändern sich in diesen Zeiträumen meinst die Normen und rechtlichen Anforderungen, so dass „alte“ Produkte weder technisch noch rechtlich für den gleichen Verwendungszweck verwendbar sind.

Das beruht darauf, dass der Bauherr und auch öffentlich-rechtliche Bauvorschriften die Einhaltung aktueller technischer Vorschriften und Normen verlangen, denen gebrauchte Bauprodukte, die meist jahrzehntelang genutzt wurden, aber oft nicht (mehr) entsprechen. Des Weiteren entbinden Erleichterungen der Weiterverwendung technischer Leistungserklärungen den Auftragnehmer nicht von seiner Gewährleistung in Bezug auf die Einhaltung aktueller Vorschriften. Damit funktioniert die Zweitverwendung eines Bauprodukts regelmäßig nur über einen Recyclingprozess und nicht über seine Weiter- oder Wiederverwendung. Damit bleibt es für den Baubereich dabei, dass Produkte und die darin enthaltenen Wertstoffe nur über den „Umweg“ des Abfallrechts wieder in den Stoffkreislauf gelangen können. Damit wird der Kreislauf aber im Ergebnis stark behindert.

Remanufacturing statt Recycling

Die Weiter- oder Wiedernutzung von Baumaterialien müsse stärker als re-manufacturing, d. h. als „Weiterverwendung von Wertstoffen“ und gleichzeitig als Abfallvermeidung und weniger als Bewirtschaftung von Abfällen begriffen werden, indem das Produkt möglichst im Produktkreislauf verbleibt. Die kreislaufwirtschaftlichen Regelungen sollten daher nicht als Teil des Abfallrechts, sondern als Teil des Produktrechts eingeordnet werden, raten die Studien-Autoren. Der neue Entwurf der EU-Bauproduktenverordnung biete hierfür einen rechtlichen Ansatz. Denn der Verordnungsentwurf sieht gebrauchte Bauprodukte weiterhin als Bauprodukte an, auch wenn diese einem Umwandlungsprozess unterzogen wurden, der über Reparatur, Reinigung und regelmäßige Wartung hinausgeht, und bezeichnet diese als „wiederaufbereitete Produkte“. In diesen Wiederaufbereitungsprozess gelte es auch die Rohstoffe einzubeziehen, die in dem Produkt enthalten sind. 

Hierbei wäre es hilfreich, wenn der Beginn der „Abfalleigenschaft“ frühestens mit dem Ausbau oder dem Abtransport des Materials beginnen würde, damit dem Eigentümer eine ausreichende Zeitspanne verbleibt, um Festlegungen zur weiteren Nutzung der „Wertstoffe“ zu treffen. Anforderungen an das Inverkehrbringen und die Verwendung von Bauprodukten sollten unabhängig davon, ob sie originär oder recycelt sind, einheitlich sein. Soweit erforderlich müssten Vorschriften und technische Normen im Hinblick auf recycelte Produkte ergänzt werden.

"Umbauordnung" und die Bedeutung von Materialpässen

Für die Rückgewinnung von Materialien könnten Materialpässe in der Zukunft eine wichtige Rolle spielen, heißt es in der Studie, weil sich aus ihnen sowohl die stofflichen, technischen Informationen ergeben als auch die Risiken, die mit dem Material verbunden sein können. Da Produkt- oder Materialpässe derzeit bei einem Rückbau älterer Gebäude aber nicht zur Verfügung stünden, müsse eine effektivere Nutzung von bereits eingebauten Baumaterialien ermöglicht bzw. sichergestellt werden. Dabei müsse in einem ersten Schritt gewährleistet werden, dass der Abbruch von baulichen Anlagen mit einem generellen Erlaubnisvorbehalt versehen wird. Voraussetzung für die Genehmigung des Abbruchs müsste sein, dass der Eigentümer bzw. Antragsteller zuvor ein konkretes Rückbau- und Verwendungskonzept erstellt, welches die systematische Erfassung der Materialien und deren möglicher Verwendungszwecke beinhaltet.

Diese Diskussion wird derzeit unter dem Stichwort „Umbauordnung“ geführt, sei tatsächlich aber keine Frage des Bauordnungs-, sondern des Umweltrechts und sollte daher richtigerweise gesetzgeberisch nicht auf der Länder-, sondern auf der Bundesebene verortet werden, meinen die Autoren. Vorgeschlagen wird daher eine gesetzliche Regelungssystematik auf Bundesebene, die die Rückgewinnung von Rohstoffen und damit die für eine Kreislaufwirtschaft erforderliche Materialverfügbarkeit effektiver absichert. Dabei wäre auch daran zu denken, verbindliche Kriterien für den Erhalt zumindest von Teilen der Bauwerke vorzusehen und damit den Rückbau selektiv zu begrenzen. Das würde zu einer tatsächlichen Weiterverwendung insbesondere des ressourcenintensiven Rohbaus – Stichwort: graue Energie – führen. Rechtlich gesehen könnte dies über das Instrument des sog. Bestandsschutzes flankiert werden.

Vision: Hersteller vergeben Produkte "auf Zeit"

Die Studienautoren riskieren auch einen visionären Ausblick in die Zukunft: Künftig könnten Systeme begünstigt werden, in denen Hersteller ihre Produkte nur noch auf Zeit zur Verfügung stellen, nach der Nutzung zurücknehmen bzw. zurückfordern, um diese wieder für die Herstellung neuer Produkte zu nutzen. Damit ergäben sich mehrere vorteilhafte Effekte. Zum einen wäre dem Hersteller an einer guten Qualität gelegen, da er die Produkte zum Zeitpunkt des „end of life“ wiedererhält. Zum anderen könnten damit auch längeren Garantiezeiten zum Thema werden, was vorteilhaft für den Kunden ist. Gleichzeitig würden die Produkte tendenziell günstiger, weil der Nutzer das Material wirtschaftlich nicht auf Dauer erwirbt. Zudem spart der Nutzer die Entsorgungskosten. Der Hersteller hingegen hätte tatsächlich ein Rohstofflager, welches ihm (wie in einem Pfandsystem) laufend Material liefert, mit dem er besser kalkulieren kann als mit anderen Rohstoffen, die er aktuell auf dem Markt beschaffen muss. Darüber hinaus könnte dem Hersteller der rechtliche „Umweg“ über das Abfallrecht erspart bleiben, weil er einen rechtlichen Anspruch auf das Material / Produkt behält und damit auch die Zweckbestimmung des Materials nicht unterbrochen wird.

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